lunes, 12 de julio de 2010

INGRESO POR ESTUDIO IMPUESTO ADICIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA BANCA PARA JOVENES

Oscar López Goldaracena
Senador
13 de julio de 2010

INGRESO POR ESTUDIO
IMPUESTO ADICIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA
BANCA PARA JOVENES


TEXTO DEL PROYECTO DE LEY


Artículo 1 (Ingreso por Estudio)
El Poder Ejecutivo pagará a los estudiantes de educación media básica, educación media superior y educación técnica profesional, una partida mensual de dinero que se denominará "Ingreso por Estudio", la que se financiará con el Impuesto Adicional de Enseñanza Secundaria, todo en los términos y condiciones que establece la presente ley.


Artículo 2 (Beneficiarios del Ingreso por Estudio)
Serán beneficiarios del Ingreso por Estudio, los alumnos que estén cursando efectivamente educación media básica, educación media superior y educación técnica profesional, en instituciones públicas o privadas y cuyo rendimiento sea superior al Nivel de Promoción Aceptable en los niveles que determine el Poder Ejecutivo.
El beneficio no comprenderá a la educación policial y militar.


Artículo 3 (Naturaleza del Ingreso por Estudio)
El Ingreso por Estudio formará parte del peculio profesional del beneficiario, si este fuese menor de edad.


Artículo 4 (Peculio profesional)
Sustitúyanse los numerales 2º y 3º del artículo 266 del Código Civil por los siguientes:
1º De los bienes que los hijos adquieran por sus servicios civiles.
2º De los bienes que adquieran por su trabajo, industria o por su estudio en virtud de lo que dispongan las leyes especiales.


Artículo 5 (Determinación y pago del Ingreso por Estudio)
El Poder Ejecutivo fijará anualmente, con carácter general para cada año y nivel de educación media básica, educación media superior y educación técnico profesional, el nivel mínimo de rendimiento promedio para acceder al Ingreso por Estudio y su monto mensual. La asignación mensual podrá ser creciente a partir del primer año de educación media básica.
Un porcentaje del "Ingreso por Estudio" será pago mensualmente al alumno y otro porcentaje quedará depositado en cuenta bancaria generando intereses a nombre del beneficiario, la que se mantendrá indisponible hasta su mayoría de edad, salvo autorización del Juez de Familia que se otorgará por motivos fundados en beneficio del menor.
Los porcentajes de retención para depósito en cuenta los determinará el Poder Ejecutivo con carácter general y serán decrecientes a medida que el alumno avance en edad y en sus estudios.
Los porcentajes de retención no se aplicarán cuando se trate de beneficiarios mayores de edad.


Artículo 6 (Suspensión del beneficio)
El Ingreso por Estudio se suspenderá automática y temporalmente cuando la nota global promedio de rendimiento del alumno sea inferior a la que hubiera establecido el Poder Ejecutivo para acceder al beneficio, retomándose su pago cuando el alumno califique nuevamente como habilitado.



Artículo 7. (Sistema Único de Evaluación)
La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) aprobará, para cada año y nivel de educación media básica, educación media superior y educación técnico profesional, un sistema único de evaluación de los alumnos en las materias curriculares, incluyendo comportamiento y asistencia, el que será de aplicación obligatoria para todos los centros educativos (Sistema Único de Evaluación).
El Sistema Único de Evaluación contendrá una escala para determinar el nivel global de promoción aceptable (Nivel de Promoción Aceptable) y deberá permitir asignar a cada alumno una nota global promedio de rendimiento trimestral, semestral y a la fecha de la finalización de los cursos y de los períodos de exámenes obligatorios, cuando los hubiere.
En aquellos niveles y años de educación con materias de promoción mediante pruebas parciales o exámenes obligatorios, cuando los hubiere, incidirá en la escala de valoración para determinar la nota global de rendimiento: el desempeño durante el curso, la calificación de las pruebas parciales o exámenes, la promoción mediante pruebas parciales sin recurrir a examen total y el resultado de los exámenes y los períodos en que fuesen rendidos.
El diseño e implementación, así como sus modificaciones, del Sistema Único de Evaluación y del Nivel de Promoción Aceptable, deberán ser aprobadas con intervención del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, los Consejos de Educación respectivos y la participación con amplia consulta de las gremiales más representativas de profesores y estudiantes, debiéndose comunicar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, dándole amplia difusión pública.


Artículo 8 (Ejecución del programa "Ingreso por Estudio")
El Ministerio de Desarrollo Social dispondrá el pago del Ingreso por Estudio o su suspensión cuando corresponda y el otorgamiento de becas y asignaciones especiales para alumnos y familias de alumnos en contextos especiales. Los pagos del Ingreso por Estudio se realizarán por intermedio del Banco de la República Oriental del Uruguay hasta tanto no sea creado un Banco para Jóvenes.
Los centros educativos de enseñanza pública y privada de los niveles de educación comprendidos en esta ley, remitirán al Poder Ejecutivo a través de Administración Nacional de Educación Pública (ANEP): a) la nómina de todos los estudiantes inscriptos al comienzo de cada año lectivo y las bajas que se produzcan en su transcurso; b) la nómina de todos los alumnos cuyo nivel de escolaridad promedio trimestral, semestral y a la finalización del año, sea igual o superior al Nivel de Promoción Aceptable y la nota global promedio de cada uno.


Artículo 9 (Banca para Jóvenes)
Los recursos de las cuentas bancarias que se generen por las retenciones del Ingreso por Estudio serán administrados por una unidad de negocios especial, en la órbita del Banco de la República Oriental del Uruguay, que se denominará “Banca para Jóvenes” y que tendrá por finalidad el otorgamiento de créditos y garantías destinados a la adquisición de primera vivienda, garantía de alquiler y/o instalación comercial, industrial y profesional de jóvenes mayores de edad, en los términos que establezca el Poder Ejecutivo.
El Banco de la República Oriental del Uruguay informará anualmente al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo el estado de resultados y balance de la unidad de negocios, en función de los cuales se analizará y procurará la creación de un "Banco para Jóvenes" en la órbita estatal y la contribución del mismo a la financiación del Ingreso por Estudio.


Artículo 10 (Impuesto Adicional de Enseñanza Secundaria)
Establécese el Impuesto Adicional de Enseñanza Secundaria que gravará todos los hechos generadores comprendidos en el artículo 1º del Título 11 del Texto Ordenado 1996 de la Dirección General Impositiva (Impuesto Específico Interno), relativos a los bienes mencionados en los apartados Nº 1, 4, 5 y 19 del inciso primero del referido artículo, con un 10 % sobre la misma base de cálculo establecida para el Impuesto Específico Interno.
El producido de este impuesto se destinará: a) 70 % al pago del Ingreso por Estudio y a planes de desestímulo del consumo de alcohol por parte de los jóvenes; b) 30% al otorgamiento de becas y asignaciones especiales para alumnos y familias de alumnos de educación media básica, educación media superior y educación técnica profesional en contextos especiales, en los términos que establezca el Poder Ejecutivo.


Artículo 11 (Derogación de subsidios)
Deróganse las disposiciones que facultan al Poder Ejecutivo a otorgar subsidios a los fabricantes de bebidas alcohólicas de origen nacional.


Artículo 12 (Aplicación gradual)
El Poder Ejecutivo podrá disponer la aplicación y extensión gradual del Ingreso por Estudio en los niveles de enseñanza comprendidos en esta ley, debiendo comenzar por su aplicación general para el primer año del ciclo de educación media básica.
El Poder Ejecutivo informará anualmente al Poder Legislativo sobre la implementación gradual que haya determinado, sus planes de extensión y resultado de la financiación por recaudación del Impuesto Adicional de Enseñanza Secundaria, a los efectos de que se instrumenten las modificaciones que se requieran para el cumplimiento de lo previsto en la presente ley y la posible extensión del beneficio para niveles de educación terciaria.


Artículo 13 (Transitorio)
El Sistema Único de Evaluación que se establece por el artículo 7 de la presente ley, será aprobado dentro de los ciento ochenta días desde esta ley y entrará en vigor para los cursos del año siguiente a su aprobación.
El pago del Ingreso por Estudio comenzará a realizarse a partir del primer trimestre de evaluación del año en que entre en vigor el Sistema Único de Evaluación previsto en el artículo 7 de la presente ley.



EXPOSICIÓN de MOTIVOS

INGRESO POR ESTUDIO
IMPUESTO ADICIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA
BANCA PARA JOVENES

Cuando los jóvenes inician la enseñanza secundaria, comienza un transitar de muchísimos desafíos, especialmente en lo que hace al desarrollo de sus hábitos de estudio en un contexto de crecimiento y socialización que, independientemente de las clases sociales, se percibe bajo parámetros masificadores, que alientan el estereotipo de la “vulgaridad”, lejos de jerarquizar el conocimiento, el estudio y la cultura.
La globalización vanalizadora –especialmente a través de los medios de comunicación- y la falta de contención familiar, muchas veces genera para los jóvenes un “modelo de referente” que ha perdido, profundamente, el sentido y el valor del conocimiento y de la cultura.
Considerando que los derechos de los jóvenes a la cultura y a la educación, hacen a la esencia misma de la formación integral de la persona y constituyen derechos humanos fundamentales que implican, necesariamente, un “deber hacer” del Estado, la propuesta de “Ingreso por Estudio" o•"salario juvenil” podría visualizarse como un instrumento más que incentive los hábitos de estudio y conocimiento. Se trata de estimular la búsqueda del interés del estudiantado. La propuesta conlleva una clara definición de opción política: priorizar el “querer aprender” y pagar un “sueldo de estudiante” a quien tome la opción por el saber.
Asimismo, concebimos a la propuesta con vocación de acompasar e incentivar la formación del joven durante todo el ciclo de enseñanza secundaria y bachillerato, con aptitud, incluso, de fomentar en el futuro la opción por carreras técnicas y terciarias que hoy carecen de inserción laboral destacable pero que hacen a la médula de una sociedad que se posicione valorizando lo cultural. Si entendemos que todo ser humano tiene el derecho de realizarse hasta el límite máximo de sus talentos definiendo libremente su vocación y rol de vida en la sociedad, debemos apuntalar las opciones por el conocimiento, lo artístico y lo cultural para quienes las toman.
Por lo tanto si un joven se perfila con aptitud y vocación para desarrollar su proyecto de vida en actividades culturales que no son rentadas ni priorizadas por el modelo dominante de mercado capitalista y liberal, deberíamos evitarle la opción de tener que desplazar su vocación por la necesidad de sobrevivir.
En tal sentido, el “Ingreso por Estudio” debería también proyectarse, en el futuro, para alcanzar aquellas opciones de estudio técnicas y universitarias en lo cultural, como por ejemplo las ciencias sociales y el arte, las cuales, como colectivo social, nos debería interesar amparar y fomentar en aras de la revalorización de nuestro Bien Común. En este caso, se deberá complementar el proyecto con planes de inserción laboral para quienes culminen los estudios en opciones culturales y artísticas.
Reconociendo que, entre otros elementos, el consumo abusivo de alcohol –precisamente por la juventud- es un flagelo social que debe ser combativo, proponemos que el “Ingreso por Estudio" se financie con un impuesto a las bebidas alcohólicas.
***
Las pautas sugeridas para la implementación serían las siguientes:

• El ingreso sería de percepción mensual para los estudiantes que superen indicadores mínimos de evaluación. Suspensión temporal del ingreso cuando se esté por debajo del nivel, con posibilidad de retomar el beneficio al volver a calificar.

• Se deberá establecer un Sistema Único de Evaluación que se propone sea aprobado con participación y amplia consulta de las gremiales más representativas de profesores y estudiantes. Debería ponderar la evaluación de las materias curriculares, comportamiento y asistencia; promoción de materias que puedan promoverse sin exámenes y aprobación de exámenes obligatorios cuando los hubiera, en determinados períodos.

• Teniendo presente que el problema de cultura y estudio atraviesa a todos los segmentos de la sociedad y que la propuesta se trata de un incentivo a la persona, no se discriminaría entre enseñanza pública y privada, alcanzando a todos los estudiantes por igual, sin perjuicio del establecimiento de becas y beneficios especiales para estudiantes provenientes de sectores de bajos ingresos y sus familias.

• El “Ingreso por Estudio”, cuando se trate de menores de edad, pasaría a formar parte del peculio profesional, modificándose en tal sentido el art. 266 numeral 1 del Código Civil, por las razones y en los términos que más adelante se profundizan. Consecuentemente sería un ingreso de libre disponibilidad para el joven –salvo en el porcentaje que quedará retenido confome se dirá.

• Un porcentaje del ingreso, cuando se trate de menores, quedaría depositado en cuenta bancaria del beneficiario hasta alcanzar la mayoría de edad. Dicho porcentaje se establecerá en forma decreciente en función del avance en los estudios y de la edad.

• La propuesta de ingreso juvenil puede ser complementada con la creación de un “Banco para Jóvenes” –en una primera etapa como una unidad especial del BROU- que tome como parte de su fondeo el porcentaje de Ingreso por Estudio que quedará obligatoriamente depositado, facilitando préstamos blandos a mediano y largo plazo para los jóvenes mayores de edad que estuviesen destinados a la continuidad de la carrera y primera vivienda. Asimismo, deberá explorarse que el Banco para Jóvenes coadyuve a la financiación del Ingreso por Estudio ante un eventual –y deseado escenario- de disminución del consumo de bebidas alcohólicas.

• La ejecución de la propuesta se visualiza en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social.

• La financiación del proyecto se efectuará con la creación de un impuesto especial a la venta de bebidas alcohólicas que se volcará íntegramente a la ejecución de la propuesta: IMPUESTO ADICIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA.

• El monto mensual del Ingreso por Estudio y el universo de los beneficiarios que superen los niveles de evaluación aceptables, serán determinados por el Poder Ejecutivo. El Ingreso por Estudio se extenderá de forma gradual a los diversos niveles de educación secundaria comprendidos en la ley, con la aspiración de que en el futuro se extienda al fomento de opciones terciarias apoyadas por planes especiales de inserción laboral al finalizar la carrera.

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La creación de un "Ingreso por Estudio" o "ingreso juvenil", en consonancia con lo que venimos exponiendo y por tratarse de un bien que será administrado por el joven, debe incluir una modificación del Código Civil en lo que respecta al peculio profesional.
La nueva redacción proyectada para el artículo 266 del Código Civil en sus numerales 1º y 2º, refieren a los bienes que integran el "peculio profesional" del menor sujeto a patria potestad y sobre los cuales el hijo tiene su administración exclusiva (artículo 266 in fine y artículo 267 del Código Civil).
El "Ingreso por Estudio" que se propone otorgar, formaría parte del peculio profesional y, consecuentemente, quedaría incluido expresamente en la nueva redacción del numeral 2º del artículo 266 del Código Civil (bienes adquiridos por "su estudio en virtud de lo que dispongan leyes especiales").

Asimismo, al estar en consideración legislativa el menú de bienes que ingresan en el "peculio profesional", advertimos recomendable aprovechar la ocasión e implementar, también, modificaciones al numeral 1º del art. 266 del Código Civil, eliminando la categoría de bienes "por servicios militares y eclesiásticos".
• En relación con los "servicios militares" brindados por menores de edad, nuestro derecho actual, en el artículo 26 numeral 34 de la Ley 18.026 del 13 de setiembre de 2006, considera un crimen de guerra: "Reclutar o alistar a niños menores de 18 años en las fuerzas armadas nacionales o grupos combatientes o utilizarlos para participar activamente en las hostilidades". La norma transcripta, prohibiendo y penalizando la participación de menores de 18 años en conflictos armados, implementó el artículo 1 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la Participación de los Niños en los Conflictos Armados (25 de mayo de 2000) y es consecuente con el artículo 13 de la Ley 17.823 de 7 de setiembre de 2004 (Código de la Niñez y la Adolescencia). En consonancia con esta evolución normativa es incongruente mantener en nuestro Código Civil una categoría de bienes que los menores puedan adquirir "por sus servicios militares", proponiendo su derogación.
• En lo que respecta a bienes provenientes por "servicios eclesiásticos" entendemos que la categoría es anacrónica y debe suprimirse, sin perjuicio de que la sociedad actual no debería aceptar que los menores de edad presten "servicios eclesiásticos" por los cuales perciban "bienes", por cuanto se estaría interfiriendo con la libertad de conciencia del joven favoreciendo la manipulación del menor por parte de las iglesias.

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La financiación del "Ingreso por Estudio" se propone con un impuesto a las bebidas alcohólicas que se denominará "IMPUESTO ADICIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA".
Se persigue la búsqueda de sinceridad del colectivo social y de las políticas públicas en relación con la problemática de la ingesta de alcoholes, transfiriendo íntegramente lo que se recaude a los jóvenes que estudien.
A sabiendas de que aun gravando con impuestos la producción e importación de bebidas alcohólicas no se asegura una disminución de su consumo, la opción que se propone debe ser visualizada en su dimensión ética y, además, como un instrumento que debe integrarse a las políticas públicas que se implementen para atemperar el consumo de bebidas alcohólicas, tal como sucede con los gravámenes al tabaco. Tan o más nocivo que el cigarro, es el consumo de alcohol.

La propuesta adquiere sustento constitucional destacable al observar lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución de la República, preceptuando que el Estado está obligado a legislar "en todas las cuestiones relacionadas con la salud y la higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país" y estos "tienen el deber de cuidar su salud".
Nuestro derecho ya ha conocido normas que gravaron el expendio de bebidas alcohólicas para financiar loables emprendimientos, como la lucha contra la tuberculosis de parte de la “Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa” creada por Ley Nº 10.709 del 17 de enero de 1946 (por su artículo 8 aumentó en un 20% las patentes de giro de bares y cafés que expendían bebidas alcohólicas, duplicó las que pagaban los reñideros de gallos e incrementó en un 70% las de casas de huéspedes, cabaret, etc.).
Se tendrá presente que la proposición para crear impuestos no requiere de iniciativa del Poder Ejecutivo. En efecto, el artículo 133 inciso 2 de la Constitución de la República limita la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo para proyectos de ley que determinen exoneraciones tributarias prohibiéndose al Poder Legislativo –en su inciso 3- aumentar dichas exoneraciones, pero no limita la iniciativa del Poder Legislativo para la creación de nuevos impuestos, requiriéndose para su sanción la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara (art. 87 de la Constitución).
En la especie el proyecto propone la adopción de un impuesto que identifica su destino (Secundaria) y que se volcará a financiar el "Ingreso por Estudio"; becas y apoyo a los alumnos y familias provenientes de sectores de bajos ingresos; campañas publicitarias de desestímulo al consumo de alcohol por parte de los jóvenes y el fondeo de una unidad especial de negocios bancarios para los jóvenes mayores de edad. Se atribuye al Ministerio de Desarrollo Social y al BROU el rol de ejecutores del proyecto en el ámbito de sus respectivas competencias, teniéndose en cuenta lo dispuesto en el artículo 168 numeral 18 de la Constitución de la República por el que corresponde al Poder Ejecutivo "recaudar las rentas que, conforme a las leyes, deban serlo por sus dependencias, y darles el destino que según aquellas corresponda".
El Impuesto Adicional de Enseñanza Secundaria gravará en forma pareja y sin discriminación a las diferentes categorías de bebidas alcohólicas, lo que implica mantener un equilibrio en una política fiscal de portafolio especial, que contribuya a desalentar su consumo abusivo, juntamente con una campaña publicitaria de desestímulo del consumo, sobre todo en los jóvenes.
Se gravan todos los bienes que contienen alcohol, con exclusión de los numerales 2 y 3 del artículo 1º del IMESI, para evitar que se verifique una doble imposición del adicional sobre un mismo bien. La alícuota que se propone para el impuesto, del orden del 10% y considerando los niveles de recaudación del IMESI para los bienes que se gravan, permitiría recaudar un mínimo de U$S 15.000.000 anuales.
Sin perjuicio, considerando que la implementación del proyecto presupone establecer un sistema único de evaluación y la nota global promedio que calificará a los alumnos, no puede elaborarse certeramente un escenario en prospectiva respecto del universo de beneficiarios ni de los montos mensuales del Ingreso por Estudio, por lo que adquieren relevancia: a) el principio de gradualidad en la implementación del beneficio (comenzando por la educación media básica); b) la facultad otorgada al Poder Ejecutivo para fijar el monto mensual y el nivel mínimo de evaluación por sobre el cual se otorgará el beneficio; y c) las comunicaciones anuales al Poder Legislativo sobre la implementación, planes de extensión progresiva y financiación que se obtenga, a los efectos de que se instrumenten, de ser necesarias, las modificaciones que se requieran para el efectivo cumplimiento de lo previsto en la ley y la posible extensión del beneficio para niveles de educación terciaria.
Finalmente, el supuesto de "sinceridad social" que sustenta la propuesta impone la necesidad de eliminar todo subsidio a la producción de bebidas alcohólicas, debiendo destacarse que, en la actualidad, el artículo 496 de la Ley 18.362 habilitó al Poder Ejecutivo a otorgar subsidios a las bebidas alcohólicas, en consonancia con el cual el Decreto 36/2010 del 1 de febrero de 2010 otorgó un subsidio de $ 2,56 por cada litro de bebida cerveza fabricada en el país. Se propone la derogación de dicho subsidio para la cerveza.
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Finalmente se tendrá presente que este proyecto se visualiza como una “propuesta en construcción” que requerirá del aporte de todos los sectores, políticos y sociales.

Dr. Oscar López Goldaracena
Senador

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